De stelplicht en “Afdelinkje spelen”

 

Mijn werkterreinen zijn bestuursrecht en civielrecht. Vroeger waren er veel verschillen in de wijze van procederen. Bij de Raad van State ging het er heel anders toe dan bij de civiele rechtbank en het Hof. De verschillen leken zo duidelijk. De civiele rechter was lijdelijk, de bestuursrechter vroeg zelf stukken op. Het burgerlijke procesrecht kende tussenvonnissen en incidenteel beroep, het bestuursprocesrecht niet.

Was de werkwijze van beide soorten rechters werkelijk anders? Jaren geleden hoorde ik een bestuursrechter klagen dat hij vanwege de vele formele voorvragen heel vaak niet toe kwam aan een inhoudelijke beoordeling. De verweerder was geen bestuursorgaan, de bestreden beslissing was geen besluit, de bezwaarmaker was geen belanghebbende, het beroep was te laat ingesteld, etc. Niet-ontvankelijk en daarmee af.

Gaandeweg kwam het inzicht dat ook de civiele rechter vaak niet aan een inhoudelijke beoordeling toekwam. Veel zaken worden afgedaan op de stelplicht. Er kwam geen beoordeling of de gedaagde wel of geen wanprestatie had gepleegd. Nee, hetgeen de eiser heeft aangevoerd kan de ingestelde vordering niet dragen. Vordering afgewezen.

Inmiddels zijn de twee werkgebieden aardig naar elkaar toe gegroeid. Ook in het bestuursrecht kan een tussenuitspraak worden gedaan of incidenteel beroep worden ingesteld. Voor de nieuwe zaaksbehandeling in het bestuursrecht is goed gekeken naar de civiele comparitie van partijen. Ook in het bestuursrecht is er mediation of wordt je de gang opgestuurd om te schikken. Het bestuursrecht kent tegenwoordig zelfs een Advocaat-Generaal die conclusies neemt. In het digitale procesrecht is de civiele rechter gepromoveerd tot regierechter. Hij is niet langer lijdelijk. Er zijn zelfs advocaten bang dat zij sinds KEI niet meer zelf mogen bepalen hoe ze procederen.

Maar wat vooral op valt, is dat de stelplicht een steeds grotere plek krijgt in het bestuursrecht. Dat komt onder meer door de taak van de bestuursrechter. Ooit was dat actieve rechtshandhaving, met andere woorden zelf doorpakken. Sinds jaren is dat rechtsbescherming: alleen maar beslissen op beroepsgronden die partijen hebben aangedragen. Wat zien we: beroepsgronden worden afgedaan op de stelplicht.

Voorbeeld: in een recente uitspraak van de Raad van State over een bestemmingsplan kunnen de volgende afwijzingsgronden worden geturfd:
-appellanten hebben in hun beroepschrift kunnen aanvoeren 1x;
-appellanten hebben niet kunnen aangeven 2x;
-appellanten hebben niet inzichtelijk gemaakt 2x;
-appellanten hebben niet gemotiveerd onderbouwd 4x;
-appellanten hebben niet overtuigend bestreden 4x;
-verweerder heeft aannemelijk gemaakt 7x;
-verweerder heeft (ter zitting) inzichtelijk gemaakt 2x;
-verweerder heeft niet inzichtelijk gemaakt 1x;
-gesteld noch gebleken is 1x.

Bestuursorganen nemen deze steltrant over wanneer zij een beslissing op bezwaar moeten schrijven. Vaak conform de adviezen van bezwaarcommissies. Steeds vaker worden bezwaren verworpen met formuleringen als “reclamant heeft niet gesteld… niet geadstrueerd… niet toegelicht… en ook overigens geen gronden aangevoerd…

Dit komt er op neer dat bestuursorganen “Afdelinkje spelen”. Zij doen bezwaren af op de stelplicht. Iets dergelijks is misschien mogelijk in de beroepsfase (de bestuursrechter beoordeelt alleen de rechtmatigheid), maar niet in de bezwaarfase (het bestuursorgaan heroverweegt op basis van zowel rechtmatigheid als doelmatigheid). De juridisering schiet dus dóór en er vindt geen volledige heroverweging plaats.

Je zou bijna terugverlangen naar de tijd, toen het bij de Raad van State nog normaal, maar bij de civiele rechter nog ondenkbaar was, dat wanneer een gemachtigde het woord kreeg om de pleitnota voor te dragen, de Staatsraad zei: “Begint u maar op bladzij drie”.